稳增长，财政还需多少“弹药”

　　增支、降负、减收，面对“既要、又要、还要”，当前财政压力有多大？我们预计这一收支Gap大致为1.3万亿，相当于1.1%的赤字率。不过我们预计通过财政内部的腾挪这一规模可能缩小一半、至不到6000亿的水平。如果没有特别国债的额外支持，地方政府除了坚持“过苦日子”、压缩一般性支出外，还需要加大结转结余财政资金的回收力度以及盘活存量资产，通过REITS，PPP等社会加杠杆模式来置换政府杠杆。

　　

　　当前财政收支最大的压力来自疫情和地产。一方面，疫情冲击带来的经济增速放缓会拖累公共财政收入，防疫措施尤其是不断推广的常态化核酸检测会带来额外的财政支出压力；另一方面，地产持续走弱也会使得政府的土地相关收入萎缩。

　　疫情带来的经济增速放缓将使得税收收入减少约2500亿元。我们之前测算疫情对于2022年GDP增速的拖累在0.9个百分点左右，而税收收入（2021年占一般公共财政收入的85%）的增速和经济增速密切相关，如图所示，经济增速每放缓1个百分点，税收增速将放缓1.6个百分点。则对应的税收增速放缓1.45个百分点，2021年全国税收规模为1.73万亿元，则2022年税收收入减少幅度约为2500亿元。

　　

　　

　　5月23日国常会提出增加2000多亿减、退税，我们预计会使通过提前动用计划结转2023年的政府性基金预算来覆盖，而这一项的财政余粮规模有4000亿元，所以暂不计入新增财政收支Gap的测算。

　　常态化核酸检测带来的财政负担约为2945亿元，主要来源于两个方面：一是核酸检测费用，二是核酸点和方舱医院的建设费用。

　　常态化核酸检测的推广的费用约为2640亿元。在之前的研究中我们测算了推广常态化核酸检测的费用，不过需要根据近期的一些变化调整测算：一方面是核酸检测的价格继续压降，部委要求6月10日前各地单人单检和多人混检的价格不高于16元/人份和3.5元/人份（图4）；另一方面常态化核酸检测推广的范围出现“加码”的情况，例如江西、河南等地均是面向全省推广。

　　

　　如图5所示，我们把核酸检测的价格调至最低，并且将范围扩展至全国，月度检测费用约为339亿元（测算逻辑详见附文），常态化核酸检测从4月底开始逐步推广，则年内费用约为2640亿元，值得注意的是这可能是一个偏保守的估计。

　　

　　考虑到其他渠道合理的分担后，年内常态化核酸检测费用带来的额外财政支出大致为2560亿元。我们认为常态化核酸检测作为一项公共服务，仍将主要依靠地方财政。深圳模式并适合推广：一方面深圳的财政能力不具备代表性，2021年深圳市的财政自给率93.2%，位列全国城市第四；第二，深圳的费用模式主要是针对3月疫情爆发期间的全面、“应检尽检”的核酸筛查。与之对应，大范围铺开的常态化核酸检测应定位为政府提供的常规性公共服务，主要依靠一般公共财政支出予以支持。山东模式可能更合适——发热门诊（哨点）患者、住院患者核酸检测费用由Yibao基金按原规定支付，其余费用由财政负担。”我们测算财政将大致覆盖97%的费用（具体测算详见附文），因此对应的财政额外支出约2560亿元。

　　

　　除此之外，财政还需负担常态化核酸检测相关的两项支出——核酸检测点和方舱医院的建设，这部分资金约为385亿元。假设在一、二线城市进行15分钟步行采样圈全覆盖，总建设成本约40.2亿元。国家卫健委主任马晓伟在“求是”杂志指出“各省以地级市为单位，常规建设或改造一定数量的方舱医院”，基于单个床位覆盖人数和单个床位平均建造成本，我们测算这一成本约为345亿元（具体测算详见附文）。

　　综合以上三项费用，年内常态化核酸检测推广将额外增加财政支出约2945亿元。

　　监管“后遗症”下地产的持续疲软预计将使得政府土地使用权出让收入减少约1.57万亿元，不过带来的Gap可能仅为7850亿元。

　　国有土地使用权出让收入是政府性基金收入最主要的组成部分，2021年占比达90%，其与土地成交的情况密切相关。财政部公布的2022年财政预算暗含今年地方国有土地使用权出让收入增速约为0.4%（地方政府性基金预算本级收入增长0.4%）。虽然1至4月地方国有土地使用权出让收入累计同比下跌29.8%，我们预计今年地方国有土地使用权出让收入同比增速可能在-15%至-20%之间，疫情的扩散会导致土地拍卖的推迟而非取消。从均值水平看，拖累今年地方土地收入约18个百分点（-17.5%-0.4%），约合1.57万亿元。

　　以收定支，土地出让收入的减少也意味着对应的支出会相应减少，规模大致为收入减少的一半。土地出让收入和土地成交减少，相应的征地和拆迁补偿、土地开发等支出也会随之下降，这一部分支出约占土地出让收入的50%，如果保持其他支出计划不变，则土地出让收入减少带来的政府性基金收支Gap仅为1.57万元的一半，即约7850亿元。

　　综合而言，疫情和地产的冲击将导致财政收支Gap增加1.33万亿，相当于新增赤字1.1%。从历史上看，政府在年中上调赤字率并不多见，如何去弥补这个缺口？先挪后补，以时间换空间；如果特别国债“缺位”，则需考虑用社会杠杆置换政府杠杆。

　　盘活存量、结转结余资金补缺：>；5000亿元。包含未使用的中央预算稳定调节基金余额，中央政府性基金收入预算盈余和地方政府结转结余资金（具体测算详见附文）。

　　可以使用专项债额度部分补缺方舱医院建设以及土地出让金减少带来的缺口：2000亿元。土地出让收入支出中基建相关支出和保障性住房支出占比在12%左右，加上方舱医院的建设支出约2000亿元。2022年专项债额度较充裕，除了预算的3.65万亿外，下半年可能会提前下达的2023年额度，腾挪补缺的空间较大。

　　剩余的6000亿资金怎么补缺？如果没有特别国债的额外支持，地方政府除了坚持“过苦日子”、压缩一般性支出外，还需要加大结转财政资金的回收力度以及盘活存量资产，通过REITS，PPP等社会加杠杆模式来置换政府杠杆。

　　主要分项测算逻辑和过程：

　　2022年内常态化核酸检测费用约2640亿元：

• 　　我们假设常态化核酸全民推广，但是对于不同的地区，不同的疫情严重程度采取不同的频率和检测方式。城镇地区按疫情严重程度划分为高、中、低风险三个区域，分别采取24小时，48小时和7天一次核酸检测，农村地区发生聚集性疫情的概率低，采取一个月1次检测。除高风险地区外主要采取混检的方式。价格参考最低报价，单人单检和多人混检测的价格分别为16元/人份和3元/人份。合计一个月的费用为339亿。

• 　　时间上假设从6月开始全面铺开，5月常态化核酸检测推广涉及人口超过4亿人，进行相应的调整。则5至12月的核酸检测费用约为2640亿元。

　　财政承担核酸费用的比例大致为97%。我们主要参考山东和上海疫情前的模式（见图4）：Yibao仅覆盖发热门诊和住院患者。

• 　　根据我们卫生健康事业发展统计公报，2020年全国医疗卫生机构入院人数23013万人，平均住院天数为8.5天，假设一天一次核酸；发热门诊数据较少，我们以2020年2月3日全国发热门诊日接诊22万人来匡算上限，按人次进行核酸。二者加总检测量约占我们在上述常态化核酸检测假设总量的2.9%。

• 　　因此，财政承担核酸费用的比例大致为97%。

　　常态化核酸检测圈费用40.2亿元：

• 　　按照正常人80米/分钟左右步行速度，步行15分钟核酸“采样圈”覆盖的区域约为4.5平方公里，考虑到一二线城市总面积约60.3万平方公里，需核酸点13.4万个，核酸点平均建设成本约3万元/个，总建设成本约为40.2亿元。

• 　　因为核酸检测费用中已包含了采样的人工成本，所以不需额外计算采样人员工资（表 1）。

  　　

　　全国方舱医院建设成本约345亿元。截止4月25日，全国已建成和正在建设的方舱医院近400家，床位总数约56万余张。按单个床位平均建设费6.5万元（改建和新建各占一半）的标准，从近期北京、广州、温州、长沙等地的方舱建设来看，平均每4000至8000人一张床位，则全国需要床位约53万张（含上海的约30万张；除上海外，全国人口每6000人一张床），则方舱医院建设约花费345亿元。

　　

　　结转结余资金规模有多大？除了每年末按权责发生制列示的国库集中支付集中结余外，主要包含两块：一是中央预算稳定调节基金，二是地方政府的

• 　　中央预算稳定调节基金尚有约1089亿元余额。2021年末中央预算稳定基金余额约3854亿元，在2022年预算中已计划支出2765亿元，还剩1089亿元，此外中央预备费500亿也是潜在选项。

• 　　中央政府性基金预算还有2000亿元盈余。2022年中央政府性基金预算中预留了4000亿盈余，预计其中2000亿会用于落实5月23日国常会新增留抵退税和减税，剩余2000亿规模。

• 　　地方政府可以统筹使用的结转结余资金：大于2000亿元。2015年以来财政部门开始大力清理存量资金，我们估算2019年地方存量非国库集中支付的结余可能在2290亿元左右，2020年和2022年地方政府性基金收入都出现大幅超收，虽然其中有不少是结转资金（用途不能随意改变），但累积的结余应该大于2019年的余额。

　　

　　风险提示：疫情扩散超市场预期，政策对冲经济下行力度不及市场预期；测算基于我们对政策和疫情发展情况的假设，可能会与实际情况有所偏离。